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【示例文件】城市道路工程PPP项目实施方案

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龙行天下 发表于 2018-4-13 03:57:25 | 显示全部楼层 |阅读模式 打印 上一主题 下一主题

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城市道路工程 PPP 项目实施方案

O 1×年

目录


1.项目概况 .....................................................................................................................................4
2. PPP 运作的必要性和可行性 ...................................................................................................4
2.1. PPP 运作的必要性 ...........................................................................................................4
2.2. PPP 运作的可行性 ...........................................................................................................5
3. 风险分配框架 ...........................................................................................................................5
3.1. 风险分配原则...................................................................................................................5
3.2. 政府与社会资本间的风险分配机制...............................................................................6
4. PPP 运作方式 ..............................................................................................................................6
5. 项目交易结构 .............................................................................................................................6
5.1. 投融资结构.......................................................................................................................6
5.1.1 投资结构.................................................................................................................7
5.1.2 融资安排.................................................................................................................7
5.1.3. 资产权属................................................................................................................8
5.2. 回报机制...........................................................................................................................8
5.2.1. 项目回报机制........................................................................................................8
5.2.2. 股东回报机制........................................................................................................9
5.2.3. 激励相容机制........................................................................................................9
5.3. 相关配套安排...................................................................................................................9
6. 项目合同结构 ...........................................................................................................................10
6.1. PPP 合同 .........................................................................................................................10
6.1.1. 项目授权、经营期和业务范围..........................................................................10
6.1.2. 各方的基本权利和义务......................................................................................10
6.1.3. 项目前期工作及费用承担.................................................................................. 11
6.1.4. 项目土地使用权.................................................................................................. 11
6.1.5. 项目法人制..........................................................................................................12
6.1.6. 项目设施所有权..................................................................................................12
6.1.7. 项目投资总额及相关..........................................................................................12
6.1.8. 项目融资..............................................................................................................12
6.1.9. 项目建设及相关..................................................................................................12
6.1.10. 项目设施运营....................................................................................................13
6.1.11. 考核标准及要求................................................................................................14
6.1.12. 服务费的计算、支付及调价机制....................................................................16
6.1.13. 财政补贴及激励相容机制................................................................................16
6.1.14. 履约保函............................................................................................................17
6.1.15. 股权转让限制....................................................................................................17
6.1.16. 项目设施期满移交............................................................................................18
6.1.17. 保险....................................................................................................................18
6.1.18. 提前终止............................................................................................................18
6.2. 合资协议及公司章程.....................................................................................................19
6.2.1. 合资公司名称、住所、组织形式、合资期限、公司经营范围等 ..................19
6.2.2. 注册资本、投资总额、股权比例及出资方式等财务事项 ..............................19
6.2.3. 股东会及议事机制..............................................................................................20


6.2.4. 董事会构成及议事机制......................................................................................20
6.2.5. 经营管理团队......................................................................................................20
6.2.6. 监事会的构成及议事机制..................................................................................20
6.2.7. 股东权益分配机制..............................................................................................20
7. 核心边界条件 ...........................................................................................................................21
7.1. 权利义务边界.................................................................................................................21
7.2. 交易商务条件.................................................................................................................21
7.3. 履约保障机制.................................................................................................................21
7.3.1. 强制保险方案......................................................................................................21
7.3.2. 履约担保体系......................................................................................................22
7.3.3. 项目资本金..........................................................................................................22
7.3.4. 设立建设资金专项账户......................................................................................22
7.3.5. 建设进度及质量保障..........................................................................................22
7.4. 调整衔接机制.................................................................................................................22
7.4.1. 应急预案..............................................................................................................22
7.4.2. 临时接管..............................................................................................................22
7.4.3. 提前终止及补偿..................................................................................................22
7.4.4. 合同变更..............................................................................................................22
7.4.5. 合同展期..............................................................................................................23
7.4.6. 改扩建或提标......................................................................................................23
8.监管管理及相关 .........................................................................................................................23
9. PPP 采购方式 ............................................................................................................................23
10. PPP 项目实施计划和责任分工 ..............................................................................................23


1.  项目概况

根据安庆市发展改革委《关于安庆市外环北路(机场大道-皖江大道)工程 可行性研究报告的批复》,同意新建安庆市外环北路工程项目(以下简称“本项 目”)。项目基本情况如下:外环北路位于安庆市东、北部,是安庆市中心城区 主干路系统的重要组成部分,也是贯穿西北-东南城区的主要干道,本段起点位 于机场大道西侧 500 米,终点位于皖江大道交口,道路设计全长约 14.93 公里(桥 隧比为 28.68%),道路等级为城市主干路,设计速度 60km/h,设计标准轴载为 BZZ-100,荷载等级为城市-A 级。本项目按工程量清单方式计价,工程建设投资 部分控制价为 15.26 亿元人民币,另含 4.5 亿元人民币包干工程建设其他费用, 共计 19.76 亿元人民币。目前,本项目施工图已完成,征地拆迁工作也已启动。

为进一步创新投融资机制,加速城镇化进程,鼓励和引导社会资本参与城市 基础设施建设,根据宜政办秘【2014】126 号《安庆市人民政府办公室关于成立 安庆市城市基础设施 PPP 试点工作领导小组的通知》及宜政办【2014】112 号《研 究城市基础设施 PPP 项目有关工作》的规定,批准成立了由市政府、市住建委、 市发改委、市财政局、市国土局、市审计局等共同组成的 PPP 项目工作领导小 组,并授权市住建委作为本项目实施机构,具体负责本项目的实施;同时授权市 城投公司作为本项目政府方出资代表。未来由项目公司具体负责外环北路工程的 投资、融资、建设及运营维护等。

2. PPP 运作的必要性和可行性

2.1.  应用 PPP 模式的必要性

1、43 号文重点推行 PPP 模式。为加强地方政府性债务管理,国发〔2014〕
43 号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“修明渠、堵暗道”, 即通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”被堵,政府债务将不得通过企业 举借,企业债务也不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担;所修的两 类“明渠”中,除了发行地方政府债券,便是推广使用政府与社会资本合作(PPP) 模式。

2、PPP 模式至少可为本项目带来以下几点优势:

(1) 平滑政府财政支出,增加公共交通设施供给。市政道路项目前期资 本性投入大,通过引入社会资本,可将短期建设支出转化为合作期 内的分期支付可用性服务费和运维绩效服务费,有利于平滑财政支 付资金压力、加快公共交通基础设施建设。(2)  优化项目风险分配,降低全寿命周期成本,提高公共交通服务效率。
PPP 模式提倡“让专业的人做专业的事”,本项目施工及运营管理 的专业化要求较高,更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投 资、融资、建设和运营维护。同时,在风险最优分配的激励约束机 制下,社会资本也有足够动力,统筹考虑项目的设计方案、建设质 量和后续运营维护成本,在保障服务质量的前提下切实降低项目全 生命周期的成本,提高自身收益水平。

(3) 有利于转变政府职能。PPP 模式要求政府在与社会资本合作中“既 不越位也不失位”,一方面要遵循市场原则和契约精神,切实履行 义务、承担相应风险;另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同 时,通过建立和落实基于绩效的考核机制,加强对社会资本的监管, 切实保障公共产品和服务质量得到改善,达到物有所值。

2.2. PPP 运作的可行性

(1)  符合适用法律规定。除了早先实施的《政府采购法》、住建部第 126 号 令《市政公用事业特许经营管理办法》等法规政策,2014 年财政部和发 改委集中发布了一系列规范性文件和操作指引,包括但不限于:财金 [2014]76 号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、 财金〔2014〕113 号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试 行)的通知》、发改投资[2014]2724 号《关于开展政府和社会资本合作 的指导意见》、财库[2014]214 号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂 行办法》、财库[2014]215 号《政府和社会资本合作项目政府采购管理办 法》、财金 2014[156]号《PPP 项目合同指南(试行)》、《中华人民共 和国政府采购法实施条例》等。

(2)  符合财政可承受力的安排。2015 年 1 月 1 日起施行的新修订《预算法》 要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制,也有利 于提高政府方的财政支付履约保障能力。

3.  风险分配框架

3.1.  风险分配原则

(1)  最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下,风险 应分配给能够以最小成本(对政府而言)、最有效管理它的一方承担,
并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。
(2)  风险收益对等原则。既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承 担,又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。
(3)  风险可控原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因 素设定风险损失承担上限,不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险, 以保证双方合作关系的长期持续稳定。

3.2.  政府与社会资本间的风险分配机制 按照风险分配的上述基本原则,以及财政部推广应用 PPP 模式的政策导向,
本项目的核心风险分配框架如下:
(1)  融资、设计(就本项目而言,指设计优化,如需)、建设、运营维护等 风险主要由项目公司承担;
(2)  政策、法律变更和最低需求风险等主要由政府承担;
(3)  不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。

4. PPP 运作方式 综合考虑本项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融
资需求等因素,作为新建项目,外环北路工程 PPP 项目拟采取 DBFO 的运作方
式,此亦为英国 PPP 项目的主流运作方式之一,较适用于收费机制不明晰的项 目,包括但不限于市政道路。政府将项目设计(本项目虽已完成设计,但允许项 目公司进行设计优化)、投资融资、建设、运营及维护等全部交给社会资本,由 政府通过向项目公司支付可用性服务费的方式购买项目可用性(符合验收标准的 公共资产),以及支付运维绩效服务费的方式购买项目公司为维持项目可用性所 需的运营维护服务(符合绩效要求的公共服务),该等可用性服务费和运营绩效 服务费将纳入跨年度的财政预算,并提请人大审议通过。
5.  项目交易结构

5.1.  投融资结构 本项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,以及
项目资产的形成和转移过程等,如下图所示:


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图 1  安庆外环北路 PPP 项目投融资结构

5.1.1.  投资结构

(1)项目公司设立

安庆市政府授权市城投公司作为 PPP 项目中的政府方出资代表,与社会资 本共同新设项目公司。其中,市城投公司占股为 12%;中选社会资本占股比例为
88%。 项目公司注册资本不低于伍亿元人民币,并根据项目建设进度和融资机构要求及时、足额缴纳。

5.1.2.  融资安排

(1)融资方式 项目公司可采用股东借款、金融机构贷款等方式筹措项目资金,以解决投资
总额和注册资本之间的差额。就是否需要股东提供担保而言,由以下几种方式可
供探讨:股东担保融资、有限追索项目融资或无追索项目融资等方式筹集本项目 债权资金。1)采用股东担保融资的,建议由各股东方按其在项目公司所占股权 比例对项目公司债务融资提供担保,但此举会增加各股东方的或有债务;2)采 用有限追索项目融资的,在项目建设期,建议由各股东方按照各自在项目公司中 的持股比例为项目公司的债务融资提供担保,项目建设完工后,转为无追索项目 融资,各股东方撤销在建设期提供的担保;3)采用无追索项目融资的,项目公 司以自身拥有的资产或权益作为融资担保,项目公司各股东方仅以资本金为限承 担相应的责任或风险。项目公司可以为本项目融资之目的,将其在 PPP 项目协议项下的各项权益(如 PPP 项目协议项下的预期收益权、保险受益权等)及项目公司拥有的资产(包括动产、不动产和无形资产)之上设置抵押、质押或以其 它方式设置担保权益。在本项目中,我们建议尝试无追索的项目融资,但如果项 目公司不能顺利完成项目融资的,则由社会资本方通过股东贷款、补充提供担保 等方式解决,以确保项目公司的融资足额及时到位。

(2)直接介入权 为保障项目融资方的利益,当项目出现重大经营或财务风险,威胁或侵害债
权人利益时,债权人可依据项目协议中的直接介入条款代位行使项目公司股东权
利和经营管理权利,要求项目公司改善管理、增加投入,或指定市住建委认可的 合格机构接管项目。

5.1.3.  资产权属 本项目拟通过一次招标的方式选择具备相应市政道路施工总承包资质及相
应的市政道路(含桥梁)经验的社会资本方负责设立项目公司,并为项目公司提
供施工总承包服务,形成项目资产。 本项目建设期内投资建设形成的项目资产,以及本项目运营期内因更新重置
或升级改造投资形成的项目资产,根据社会资本对本项目土地使用方式的选择来
确定。如果社会资本选择享有本项目的划拨土地使用权,则项目公司相应拥有项 目设施或资产的所有权;如果社会资本选择由政府方将相应的土地提供给项目公 司使用的方式,则项目公司不享有相应的土地使用权,也无法标记对本项目设施
/资产的权属。同时约定,社会资本一旦作出选择,则不得在中标后要求变更。

5.2.  回报机制

PPP  项目的回报机制主要包括项目自身的投资回报机制以及项目公司股东 的投资回报机制两个层面。

5.2.1.  项目回报机制 本项目属于不具有向最终用户收费机制的市政道路,社会资本在项目中投入
的资本性支出和运营维护成本宜采用“政府付费”的回报机制,即政府购买服务。
具体而言,我们建议本项目按照“基于可用性的绩效合同”模式,由政府向项目公 司购买项目可用性(符合验收标准的公共资产)以及为维持项目可用性所需的运 营维护服务(符合绩效要求的公共服务),相应地,政府需向社会资本支付可用 性服务费和运维绩效服务费。其中,可用性服务费指项目公司为本项目建设符合 适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而 需要获得的服务收入,主要包括项目建设总投资(含工程建设其他费用)、融资
成本、税费及必要的合理回报;运维绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性
之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入, 主要包括本项目红线范围内的运营维养成本、税费及必要的合理回报。

市财政局根据 PPP 项目协议的约定向项目公司支付可用性服务费和运维绩 效服务费。

5.2.2.  股东回报机制

(1)政府方股东回报机制 项目公司的政府方出资代表对项目公司的资本性投入主要通过项目公司的
利润分红收回。通常情况下,政府方出资代表可按其在项目公司所占股权比例获
得分红。在采用利润分配调节机制对社会资本方股东进行投资收益补贴的情况下, 政府方出资代表获得的利润分配比例可能低于其在项目公司所占股权比例,甚至 不参与利润分配,具体以 PPP 项目协议的约定为准。

(2)社会资本方股东回报机制 如政府方是通过招标方式选择的本项目社会资本,且其同时具备相应的施工
总承包资质、能力及经验的,则社会资本方除按章程的约定获得作为股东的分红
外,还可以通过与项目公司签署施工总承包合同的方式获得相应的施工利润等。

5.2.3.  激励相容机制 通过激励相容机制的设计,使社会资本方利己的经济理性行为产生有利于政
府和社会公众总体利益的结果。本项目中包含的激励相容机制主要体现在两个方
面:

其一,项目公司需同时承担本项目的建设及运营维护等,政府方通过设置了 可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标,且运维服务的优劣决定运维绩 效服务费的多寡(PPP 项目协议中设置了明确的奖惩机制),建设期内项目建设 质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低,以有效激励社会资本 从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设及运营维护等。

其二,通过公开竞争程序将可用性付费和运维绩效付费确定在一个合理区间 内,并鼓励社会资本通过改善管理、提升效率等以增加收益,有利于对项目全生 命周期成本的控制。

5.3.  相关配套安排 除项目边界内的各项建设、运营、维护工作外,需同时明确如下配套安排,
以利于项目顺利稳妥推进。
项目建设期间所需土地使用、进场道路、水、电等基础设施,以及项目运营
维护期间涉及的交通、排水、路灯、电力、园林绿化、供水、通信等相关机构或 部门,均需明确各自的职责范围及分工衔接。

6.  项目合同结构

6.1. PPP 合同

6.1.1.  项目授权、经营期和业务范围 项目授权:根据《安庆市人民政府办公室关于成立安庆市城市基础设施 PPP
试点工作领导小组的通知》(宜政办秘〔2014〕126 号)和《研究城市基础设施
PPP 项目有关工作》(安庆市人民政府专题会议纪要第 112 号)的相关安排部署, 安庆市政府授权安庆市住建委作为 PPP 项目实施机构,未来由市住建委通过和 项目公司签署 PPP 项目协议的方式授予项目公司经营权。

经营期:暂定 13 年(含建设期及运营期,其中建设期不超过 2 年)。 业务范围:项目公司是政府方出资代表和中标社会资本方为本项目之目的在
安庆市所专设的独立法人,未来由项目公司具体负责外环北路工程的投资、融资、
建设及运营维护(含道路工程、桥涵工程、立交工程、管线工程、交通工程、照 明工程、绿化工程及其他附属工程)。

未来如政府计划将外环北路延长线或更多公共资源(如广告、综合管廊、公 共交通专用路权设施等)纳入本项目经营范围,则由市住建委经市政府授权后与 项目公司另行协商。

6.1.2.  各方的基本权利和义务 甲方的基本权利和义务:
l 协助项目公司及时获得相关的许可或批准,包括但不限于施工许可证、申 请省乃至国家部委试点项目等;

l 负责或协调将本项目所需水、电、通讯线路从施工场地外部接通至项目公 司指定地点;

l 协调城市供水、排水、燃气、热力、供电、通信、消防等依附于本项目的 各种管线、杆线等设施的建设计划,匹配本项目建设进度及年度计划安排 等;

l     负责完成相应的征地拆迁工作;

l     按照 PPP 项目协议的约定对项目公司进行基于可用性的付费和基于绩效
的付费,以保障乙方的合法收益。

乙方的基本权利和义务:

l  项目公司必须按照 PPP 项目协议、安庆市城市道路发展规划和年度建设 计划的约定投资建设及运营维护本项目;

l     在合同期限内严格按法律及 PPP 项目协议规定进行运营,并确保项目达 到本协议约定的标准;

l     按照 PPP 项目协议的约定,获得相应的基于可用性的付费及基于绩效的 运营期付费;

l     如未来政府方利用本项目申请国家专项资金的,项目公司应尽最大努力提 供协助。

6.1.3.  项目前期工作及工程建设其他费用的承担 本项目已经完成规划选址、环境影响评价及报批、立项及可研报批、测勘、
初步设计及审查、施工图审查等,且由政府方负责项目施工临时用水、施工临时
用电的接入、项目场地的征地拆迁等工作。 工程建设其他费用指包括但不限于规划选址、环境影响评价及报批、立项及
可研报批、测勘、初步设计及审查、施工图审查、工程量清单控制价编制、临时
征地、房屋拆迁、拆迁电力电讯、拆迁泵站等工作的费用以及建设单位管理费、 前期工作咨询费、勘察设计费、劳动安全卫生评审费等其他费用。该等费用为
4.5 亿元人民币包干使用,由项目公司按照 PPP 项目协议的约定支付给市住建委 或市政府指定的主体,超出部分,由政府方自行承担。该等费用应在项目公司注 册成立后,由项目公司按照 PPP 项目协议的约定进行支付。

6.1.4.  项目土地使用权

目前,关于 PPP 项目用地的方式主要有三种:划拨土地使用权、出让土地 使用权和政府将土地无偿提供给项目公司使用。

为平抑政府方基于可用性及基于绩效的付费水平,建议政府协调项目公司拥 有相应的划拨土地使用权或无偿提供本项目用地以供项目公司使用。当然从项目 公司拥有相应的项目设施权属,从而利于融资的角度,我们建议由政府协调项目 公司获得相应的划拨土地使用权,但此举可能会增加涉税环节。为此,我们建议 给予社会社会资本一定的选择权,如果社会资本选择拥有本项目划拨土地使用权
(对应的,项目公司拥有相应的项目资产所有权),则政府方应协助国土管理部 门向项目公司无偿提供本项目划拨土地使用权。在协议期满终止时,项目公司应
按照协议的约定将该等土地使用权无偿移交给政府方指定的机构;如协议提前终
止的,则在计算应支付的提前终止补偿金时,应按照项目公司获得该等土地使用 权所支付的成本(如有)计算该等土地使用权对应的作价;如果项目公司认为仅 需政府方确保其享有土地使用的权利的,则政府方应确保项目公司有权无偿使用 该宗土地。

如本项目实施过程中,涉及临时用地,则由政府方协助项目公司负责办理相 关手续,但临时用地所涉费用由项目公司承担。

6.1.5.  项目法人制

目前,关于 PPP 项目法人的确定尚无明确规定,但从 PPP 项目的本源及我 们获悉的典型 PPP 项目操作案例来看,如果是政府发起的项目中,立项等前期 工作由政府按照基建程序按照政府投资项目的路径完成相应手续,但社会资本选 定后,则需办理相应的项目法人变更手续,即将项目法人办理变更至项目公司名 下。

PPP 项目要求由社会资本或其设立的项目公司(含独资或合资)作为法人实 体,具体负责项目的投融资、建设、运营及维护,以确认建设主体、融资及偿债 主体、项目设施权属主体等,以做到风险隔离、独立核算。

6.1.6.  项目设施所有权

详见 6.1.4.项目土地所有权的相关规定,项目设施所有权根据土地使用权的 选择方式确定。

6.1.7.  项目投资总额

本项目按工程量清单方式计价,工程建设投资控制价为 15.26 亿元人民币, 包干工程建设其他费用为 4.5 亿元人民币,共计 19.76 亿元人民币。

6.1.8.  项目融资 投资总额和注册资本的差额由项目公司通过银行贷款等方式予以解决,如项
目公司不能顺利完成项目融资的,则由社会资本自行通过股东贷款、补充提供担
保等方式解决,以确保项目公司的融资足额及时到位。项目公司可以为本项目融 资之目的,将其在 PPP 项目协议项下的各项权益(如政府购买服务的预期收益 权、保险受益权等)及项目公司拥有的资产(包括动产、不动产和无形资产)之 上设置抵押、质押或以其它方式设置担保权益。

6.1.9.  项目建设及相关

(1)关于施工总承包方的确定
根据《招标投标法实施条例》第九条的规定,“…(三)已通过招标方式选
定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供;…,可以不进行招 标”。本项目中,我们通过一次招标的方式确定具备相应施工总承包资质、能力 及经验的社会资本方负责本项目投融资、建设、运营维护等,由项目公司和具备 相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本直接签署施工总承包合同,无需再 进行二次招标。

(2)关于监理方的确定 根据《工程建设监理规定》第三条“本规定所称工程建设监理是指监理单位
受项目法人的委托,依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、
法规和工程建设监理合同及其它工程建设合同,对工程建设实施的监督管理。”, 结合前述关于项目法人的约定,如果未来项目法人变更至 PPP 项目公司名下, 则应由项目公司依法确定相应的监理单位。在实际操作中,虽本项目采取 DBFO 模式,项目公司会从全生命期成本考虑,以运营绩效为导向,把控质量、造价及 工期等,但我们仍建议政府方自行或聘请相应的项目管理公司,对项目公司及施 工总承包单位的建设质量、进度、造价等进行全流程跟踪审计及检查。

(3)项目建设及变更 项目公司工程建设范围包括:红线范围内的道路、桥涵、分离立交、管线、
交通、照明、绿化工程及其他附属工程等,具体以经批复的施工图纸及工程量清
单为准。对于施工图和工程量清单可能存在的错误或漏项,社会资本需认真核对 施工图及工程量清单,并在报价中自行考虑此等风险;中标后,不得以此为由要 求调整合同价款。

除 PPP 项目协议明确约定应由政府方承担的工作范围之外的其他工作,由 项目公司自行承担,作为基于可用性的服务费的计算依据。

当然,如未来政府方对本项目提出工程变更要求,导致工程量增加或减少的, 工程数量由项目公司提出,经监理工程师初审,报经市住建委审核通过后,相应 增减可用性服务费总额,计算公式为:可用性服务费报价静态总额除以 19.76 乘 以[19.76+变更工程的审计价](单位为亿元),由项目公司负责实施。项目公司 提出的工程变更要求,必须是出于优化方案、节省开支等合理或经济性考虑,在 报经市住建委审核通过后实施,工程量增加导致的成本费用由项目公司自行承担, 工程量减少所带来的直接成本减少及对应产生的收益由政府与项目公司按
30%:70%的比例分享。

6.1.10.  项目设施运营
项目运营维护范围包括:道路(排水)的管养与维护;公共绿地、路灯等公
共设施的管养与维护;环卫保洁工作以及其他与本项目有关的、住建委或市政府 指定的部门要求项目公司承担的维养工作。

项目公司应当严格执行城市道路养护、维修的技术规范,定期对城市道路进 行养护、维修,确保养护、维修工程的质量。

6.1.11.  考核标准及要求

本项目采用“基于可用性的绩效合同”方式开展 PPP 运作。该方式是国际上通 行的“绩效合同”方式(Performance  Based  Contracting)和“可用性合同” 方式
(Contracting for Availability)的组合,适用于同时包含投资建设和运营维护内容 的新建市政道路 PPP 项目。

“基于可用性的绩效合同”应确保本项目市政道路能够按照要求的标准完成 建造,并通过良好的运营维护服务满足道路使用者的具体功能需求,如通行能力、 安全性、经济性等。

本项目的绩效考核体系包含三个方面,分别为建设期绩效考核指标、运营维 护期绩效考核指标,以及移交绩效考核指标。

(1)建设期绩效考核 本项目可用性付费的支付前提为项目竣工验收通过,最终确定的可用性付费
金额需根据 PPP 项目协议中对包干价和审计价的相关机制约定计算。

下表所述指标要求在未达成时,市住建委可根据 PPP 项目协议相关约定提 取项目公司提交的建设期履约保函中的相应金额。

1 安庆外环北路项目建设期绩效考核指标



指标类别

指标要求



质量

需符合 CJJ1-2008《城镇道路工程施工与质量验收规范》、CJJ2-2008《城市桥梁工 程施工与质量验收规范》、CJJ82-2012《园林绿化工程施工及验收规范》、CJJ89-2012
《城市道路照明工程施工及验收规程》、GB50268-2008《给水排水管道工程施工及 验收规范》等,并做到一次性验收合格。


工期

开工日:以监理工程师的开工令为准。 竣工验收日:自前述实际开工时间起不超过两(2)年。

环境保护

参照 JTGB03-2006《公路建设项目环境影响评价规范》等。



指标类别

指标要求


安全生产

参照 JGJ59-2011《建筑施工安全检查标准》和 JTJ076-95《公路工程安全施工技术 规程》等。
注:若国家、省、市出台具体考核办法或新的相关规定,则上表中与之不一致的
或未作约定的或约定不明的,以国家、省、市出台标准为准进行调整并执行。




(2)运营维护期绩效考核 运营维护期考核指标分为四个层级:前三级为基本考核指标,全部达标方能
获得 100%基准运维绩效付费,不达标的按照考核办法减付基准运维绩效付费(至
多减付至 70%);第四级为奖励考核指标,达标的按考核办法增付奖励运营绩效 付费(至多增付 10%)。

第一级(80%):考核车道、人行道、路基、排水和其他设施(如桥梁、隧 道)的维护,需符合 CJJ36-2006《城镇道路养护技术规范》。

第二级(10%):考核安全管理和突发事件管理,需符合 JTJ076-95《公路工 程安全施工技术规程》、JTGH30-2004《公路养护安全作业规程》和 SZ-51-2006
《城市道路养护维修作业安全技术规程》。注:市政道路没有安全相关规程,故 参考公路规程。

第三级(10%):考核环境保护,需符合 JTGB03-2006《公路建设项目环境 影响评价规范》和 JTGB04-2010《公路环境保护设计规范》。注:市政道路没有 环境影响评价规范,故参考公路规范。

第四级(10%):考核利益相关者满意度,市住建委聘请第三方机构对道路 使用者及道路周边居民、企业进行公共调查,满意度需在 80%以上。

运营维护期内,市住建委主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服 务绩效水平进行考核,并将考核结果与运维绩效付费支付挂钩。

常规考核每季度进行一次,在项目公司向市住建委提交季度运维情况报告后
5 日内进行,并应在 7 日内完成。市住建委需提前 48 小时通知项目公司开始考 核的时间,项目公司在市住建委的监督下,在规定的考核现场对道路、桥梁、绿 化、照明、排水设施的表面状况进行物理检查。

常规考核的最小里程为 1 公里路段,每季度需变换考核路段范围,年度累计 考核里程需达到整个路段长度的 25%。


常规考核结果应与运维绩效付费的支付挂钩,对于运维服务绩效未能达到绩
效标准要求的,市住建委将按公式减付运维绩效付费(实际付费=常规考核打分
/100*季度基准运维绩效付费金额);对于项目公司怠于或延误修复缺陷的,市住 建委可根据 PPP 项目协议相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应 金额。

市住建委可以随时自行考核项目公司的运维服务绩效,如发现缺陷,则需在
24 小时内以书面形式通知项目公司。项目公司在接到市住建委的书面通知后, 应在绩效考核要求的时间内修复缺陷。

临时考核结果一般不作为项目公司违约情形处理,除非临时考核发现的缺陷 会导致道路可用性破坏、交通秩序受到严重影响,或存在重大交通安全隐患。

无论何种情况,项目公司应及时修复缺陷,否则市住建委可根据 PPP 项目 协议相关约定提取项目公司提交的运营维护保函中的相应金额。

6.1.12.  服务费的计算、支付及调价机制 本项目按照“基于可用性的绩效合同”模式,由政府向项目公司购买项目可用
性(符合验收标准的公共资产)以及为维持项目可用性所需的运营维护服务(符
合绩效要求的公共服务),政府方将根据 PPP 项目协议的约定按期支付可用性 服务费以及运维绩效服务费。

可用性服务费在对应的服务购买期内不作调整; 运维绩效服务费将根据运营维护期间的通货膨胀情况(主要是指人工、自来
水、维修费、电费、税费等),设定相应的调价周期及触发机制,初步考虑如下:
一种是常规调价,即在运营期内以每两年为一个周期,若前述调整因素中的一项 或多项成本变动幅度超过 5%的,则项目公司可向市住建委申请启动调价程序, 由市住建委组织相关政府部门审核通过后调价;另一种是临时调价,即在每个调 价周期内因前述调整因素中的一项或多项成本变动幅度超过 10%的变动,则项目 公司可以向市住建委申请启动临时调价程序,临时调价后下个常规调价启动年份 顺延至该次临时调价的两年后。市住建委亦可在符合调价程序启动条件的情况下 自行启动调价程序。

6.1.13.  财政补贴及激励相容机制 可用性服务费在对应的服务购买期内不作调整,按照 PPP 项目协议约定的
额度(或比例)、进度等按时、足额支付;


运维绩效服务费将根据前述运维绩效等级指标,设置一定的奖惩比例,比如
仅达到第一级目标的,仅支付当期基于绩效的运营服务费的 80%,依次达到第二 级指标的,支付当期运营服务费的 90%;第三级的,支付当期运营服务费的 100%; 第四级的,支付当期运营服务费的 110%。

6.1.14.  履约保函 履约保函体系主要包括投标保函、建设履约保函、运营维护保函及移交保函。
3 履约保函体系


条款投标保函建设履约保函运营维护保函移交保函
提交主体社会资本项目公司项目公司社会资本

提交时间
递交投标文件之 前正式签署 PPP 项目合 同的同时项目进入正式运 营的同时最后一个经营年开 始前


退还时间

项目公司递交建 设履约保函后
竣工 验收完成 且项 目公 司递交运 营维 护保函后
项目公司递交移 交保函后

移交完毕且质量保 证期满后
受益人政府政府政府政府
保函金额500 万元3000 万元500/3000 万元2000 万元





担保事项

投标文件承诺的 履行、合同签署、 项目公司设立及 建设履约保函提 交等
项目建设资金到位、 开工节点、竣工验收 节点、重大工程质量 事故 或安全责 任事 故、运营维护保函提 交等

项目运营绩效、服 务质量标准达标 情况、安全保障、 移交保函提交等



项目设施恢复性大 修、项目设施存在 隐蔽性缺陷等

6.1.15.  股权转让限制

项目公司的股东应确保在本协议生效日期之日起至竣工验收完成后二(2) 年之内(含),任何原始股东都不应转让(包括向项目公司其他股东和/或任何股 东的关联公司和/或任何第三方)其在项目公司中的全部或部分股权(当然,如 属联合体中标的,则允许联合体财务投资人向联合体牵头方转让),除非应法律 要求或报经市政府预先批准。

自竣工验收完成后二(2)年之后,经市政府事先书面同意,项目公司的股 东可以转让其在项目公司中的全部或部分股权,但受让方应满足本协议约定的技


术能力、财务信用、运营经验等基本条件,并以书面形式明确承继原股东方在项
目公司项下的权利及义务。

6.1.16.  项目设施期满移交 合同期满前,市政府或其指定机构和项目公司应按照 PPP 项目协议的约定
共同成立移交委员会,共同商定项目设施移交的详细程序、培训计划的实施和将
移交的设备、设施、物品、零配件和备件等的详细清单。 合同期满,项目设施(含为项目设施正常运营所必须的各类项目设施、设备、
土地使用权、各信息系统、维护手册等)应按照项目协议的约定无偿移交给市政
府或其指定机构。且项目公司需确保移交的项目设施不存在任何抵押、质押等担 保权益或产权约束,亦不得存在任何种类和性质的索赔权。

6.1.17.  保险 项目公司应根据谨慎运营惯例购买必要的建设期及运营期的保险,包括但不
限于财产一切险,公众责任险、环境责任险等其它通常的、合理的或者中国法律、
法规要求所必需的保险。

6.1.18.  提前终止

(1)提前终止的情形

l 双方协商一致的提前终止;
l 法律变更或政府行为导致的提前终止;
l 不可抗力导致的提前终止;
l 一方违约导致的提前终止。

(2)提前终止的回购方式

若 PPP 项目协议提前终止,则除非协议另有约定,政府方仅在如下情形时 支付项目公司合理补偿金(提前终止时政府方对于项目公司的补偿须以项目公司 还清其届时之所有负债为前提),补偿金具体按下表确定:
表 2  提前终止补偿情形及补偿表


条款号本协议提前终止之情形终止补偿金


1
甲方发出的终止
(乙方违约)
建设期终止时,为 A1-B+E
运营期终止时,为 A2-B+E
2乙方发出的终止建设期终止时,为 A1+B+E

(甲方违约) 运营期终止时,为 A3+B+E

建设期终止时,为 A1+35%B+E


3 法律变更或政府行为

运营期终止时,为 A3+35%B+E



4 不可抗力 (A4-C-D)/2

A1 为乙方尚未收回的投资(以经审计的为准);
A2 为审计价*乙方尚未收回的可用性付费比例;
A3 为乙方尚未收回的可用性服务费的现值(按 8%的折现率);
A4 为经审计的乙方账面资产净值; B 取值为人民币伍仟万元; 如属乙方违约,甲方发出的终止情形的,则甲方有权自本项目提前终止日起
算三年内(如剩余合作期短于三年的,则本处指余下的合作期)分期分批次向乙 方支付补偿金,具体分批次的支付比例及时间进度安排由甲方确定。
C 为发生不可抗力情形时,根据本协议及相关保险合同约定,乙方(含贷款 方)实际获得的保险赔款;
D 为发生不可抗力情形时,因乙方投保不足,导致所获保险赔款无法使项目 设施恢复到出险前的正常状态和价值的恢复性建设费用缺额部分(如有);
E  为终止后根据本协议的约定,乙方应向甲方移交运营维护所需的零部件、 备品备件和化学品的合理评估值。
若属甲方发出的终止情形之一的,按照对应公式计算终止补偿金即“A1-B+E” 或者“A2-B+E”的值为负数;或者不可抗力情形下补偿金计算为负值的,则乙方 应向甲方支付本条所述负数的绝对值。

6.2.  合资协议及公司章程

6.2.1.  合资公司名称、住所、组织形式、合资期限、公司经营范围等 公司名称为:**有限公司(暂定名),最终以工商部门登记注册的为准。 公司住所为:**
公司组织形式为:有限责任公司 合资期限:除本协议约定的提前终止或延期外,自领取营业执照之日起至项
目公司经营期届满。

公司业务范围:同前述。

6.2.2.  注册资本、投资总额、股权比例及出资方式等财务事项
为融资便利之目的,我们建议注册资本不低于伍亿元人民币,采认缴制,其
中政府方出资代表持股比例为 12%;社会资本方持股比例为 88%。出资方式皆 为货币,由股东各方按照根据项目建设进度及融资需要等分批次到位。

6.2.3.  股东会及议事机制 公司股东会由全体股东组成。
股东会是公司的权力机构,股东会会议由股东按出资比例行使表决权。股东会作出决议,必须经全体股东所持表决权的三分之二以上通过;但增加或者减少注册资本的决议,公司合并、分立、解散或变更公 司形式等重要事项需由全体股东一致通过。

6.2.4.  董事会构成及议事机制 公司设董事会,董事会为公司经营决策机构。董事会由 5 名董事组成,设董事长 1  名。4 名董事由社会资本方委派或推荐,1 名由政府方出资代表委派或推
荐,董事长由社会资本提名,董事会选举产生。 董事会对股东会负责。董事会决议的表决,实行一人一票。董事会会议应当
有三[3]名或以上的董事出席方能有效举行,否则无效。董事会作出决议,必须
经全体董事的 2/3 以上通过,但制订增加或者减少注册资本方案,拟定公司合并、 分立、变更公司组织形式、解散方案,需经全体董事一致通过。同时,政府方出 资代表委派的董事对影响公共利益或公共安全的事项享有一票否决权。

项目公司的法定代表人由董事长担任。

6.2.5.  经营管理团队

项目公司设总经理 1  名,副总经理 2  名(政府方出资代表和社会资本各委 派 1 名)。总经理由社会资本方提名,董事会聘任,其他高级管理人员按照相关 的权限和程序报批后,由董事会聘任或解聘。

6.2.6.  监事会的构成及议事机制

公司设监事会。监事由 3 名监事组成。政府方出资代表和社会资本各委派一 名、职工代表大会推荐一名职工监事。其中监事会主席由政府方出资代表提名, 监事会选举产生。职工监事由职工代表大会选举产生。

6.2.7.  股东权益分配机制

公司分配当年税后利润时,应当提取利润的 10%作为公司法定公积金。公司 法定公积金累计额为公司注册资本 50%以上的,可以不再提取。

公司弥补亏损和提取公积金后所余税后利润,按照股东持有的股份比例分配。
公司章程的主要约定同合资协议约定相关事项。

7.  核心边界条件

7.1.  权利义务边界

7.1.1  业务范围 同前述。
6.1.2 资产权属 同前述。
7.1.3  政府付费方式 本项目的政府付费方式,由市财政局直接向项目公司支付可用性服务费和运
维绩效服务费。其中,可用性服务费自项目竣工验收通过之日起,每六个月支付
一次;运维绩效服务费自项目竣工验收通过之日起,每三个月支付一次。

7.2.  交易商务条件

7.2.1  经营期

本项目的经营期为 13 年(含建设期 2 年)。

7.2.2 服务费计付及调整机制 同前述。
7.2.3  产出说明 同前述。
7.3.  履约保障机制

7.3.1.  强制保险方案 项目建设和运营期间可能遇到不可预期或不可控制的风险,乙方应按行业的
国家管理规定办理和维持合理的建设和运营保险。本项目强制保险内容主要包含:

l  建设期应投保险种。(1)建筑安装工程一切险;(2)第三者责任险;
(3)环境责任险。

l  运营期应投保险种.(1)财产一切险;(2)第三者责任险;(3)环境 责任险。
除本条所述强制险种外,项目公司应根据谨慎运营惯例购买相应的险种。保
险受益人或可考虑政府或金融机构。

7.3.2.  履约担保体系 同前述。
7.3.3.  项目资本金 同前述。
7.3.4.  设立建设资金专项账户 为保证本项目工程建设按照计划进度执行,建议建立项目公司和政府共管的
资金专户,对资金到位进度、使用流向等进行管理。

7.3.5.  建设进度及质量保障 为了保障本项目如期、按质推进,建议由政府方聘请专门的项目管理公司,
对本项目工期、造价、质量等进行监督和管理。

7.4.  调整衔接机制

7.4.1.  应急预案

项目公司应针对自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏等事件的发生 等各类可能发生的事故和所有危险源制定应急预案和现场处置方案,明确事前、 事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责。项目公司制定的应急预案 应征求政府方的意见并报经政府同意后实施。

7.4.2.  临时接管 自项目协议生效后,项目公司在经营期内有适用法律规定的导致临时接管情
形的,政府方有权依法终止项目协议,取消其经营权。

临时接管期间,项目公司须无条件服从政府方或其指定机构接收或接管本项 目的所有指令、命令,项目公司应当在政府方接管前善意履行看守职责,并继续 履行项目协议项下的义务。

7.4.3.  提前终止及补偿 同前述。
7.4.4.  合同变更
我们建议在以下情形下,可考虑对项目协议进行修订:(1)适用法律的变
化,影响任一方主要权利义务的;(2)国家、行业及地方有关道路建设、维养 方面的标准提高;(3)因不可抗力或非因合同任一方的原因,导致合同部分条 款无法履行;(4)一方当事人丧失履约能力;(5)因情况发生变化,当事人双 方协商一致同意。

7.4.5.  合同展期 在以下情形发生时,协议双方可考虑对合同期限进行适当的延长:(1)因
可归责于政府方的原因导致工期延误的;(2)因政府财政预算的调整,使得相
应的支付能力受到影响;(3)项目公司在经营期内履约记录良好,在符合届时 适用法律规定的前提下,双方协商一致同意展期的。

7.4.6.  改扩建或提标 本项目进行一次设计到位、近远期分期实施。本项目近期机场大道采用下穿
方案,独秀大道、潜江路、港口路交口均采用平面交叉。远期实施独秀大道、港
口路、潜江路采用立体交叉;站南路至重点段,考虑与规划长江四桥衔接采用高 架桥,但该工程纳入长江四桥工程范围。未来如果涉及到改扩建的,在不违反届 时法律规定,且项目公司履约记录良好的情况下,在报经政府书面批准后,可由 项目公司负责相应的改扩建工程,但项目公司应预留充分的接口。

如届时根据适用法律及市政府要求需提高本项目的等级的,则项目公司应按 照市政府的要求实施,涉及到的资本性支出或运营成本的增加由双方通过延长经 营期、另行支付相应费用或调价的方式或双方认可的其他方式予以平衡。

8.监管管理及相关 政府方或市住建委享有法律赋予的行政管理的职权,同时享有其作为 PPP
项目协议一方签约主体所享有的权利,享有从前期准入、项目投融资、建设、运
营管理维护、中期评估、移交等全过程全环节的监管职责。

9.PPP 采购方式 考虑本项目为涉及公共利益及公共安全的基础设施,且边界清晰、技术成熟,
匹配公开招标的适用情形;同时公开招标所适用的综合评审,不仅考虑商务报价,
同时考虑专业能力、履约能力等综合实力,利于政府方“好中选优”,选择最合适 的中标社会资本方。

10. PPP 项目实施计划和责任分工





序 号


工作内容


开始日期


完成日期


备注





1




项目正式启动


责任人:市住建委 协办: 市住建委对接咨询公司人员进驻市
住建委办公





2




调研访谈



责任人:协办:市住建委 济邦咨询提供资料清单,市住建委协
调收集资料

3

实施方案编制



责任人:





4



财务模型搭建及 测算



责任人: 协办:市财政局 编制,市财政局提供财政状
况信息



5


实施方案审批、修 改定稿


责任人: 报PPP领导小组批准后,修改定稿






6





市场测试



责任人: 协办:市住建委、社会资本、金融机


济邦咨询负责,市住建委协助,社会 资本、金融机构参与


7

PPP项目协议、投 资竞争须知、评审



责任人:




序 号


工作内容


开始日期


完成日期


备注

办法编制





8

PPP项目协议、投 资竞争须知、评审 办法审批、定稿



责任人:

报PPP领导小组批准后,济邦咨询修 改定稿






9




资格预审公告发 布



责任人: 协办:市公共资源交易中心、市住建


现场接受社会资本提交的资格预审 文件





10




资格预审



责任人: 协办:市公共资源交易中心、市住建


对社会资本进行资格预审







11






招标文件发售



责任人: 协办:市公共资源交易中心、市住建


根据《政府采购法》、《招标投标法 实施条例》规定,招标文件的发售期 不得少于5日





12




招标文件补遗、澄 清文件



责任人: 协办:市住建委、市财政局、市公共
资源交易中心、

济邦咨询、市住建委、市财政局对已 发售招标文件中存在遗漏或歧义之




序 号


工作内容


开始日期


完成日期


备注




处进行补遗或澄清





13



投标人要求澄清 招标文件



责任人: 协办:市住建委、市财政局 根据社会资本提出的澄清要求进行
答复





14




社会资本准备投 标文件



责任人:社会资本 根据《政府采购法》、《招标投标法》,
自招标文件开始发出之日起至投标
人提交投标文件截止之日止,不得少 于20日


15

聘请及抽取评审 专家




责任人:市政府、市住建委





16



投标文件递交、开 标和评审


责任人:社会资本、评标专家 协办:市住建委、市公共资源交易中
心、市监察局、

递交截止日当天开标并评审完毕







17







中标候选人公示



责任人:市公共资源交易中心 协办:根据《招标投标法实施条例》规定,
公示期不得少于3日(经咨询市公共
资源交易中心,公示期为3个工作日) 中标候选人为3家


18

PPP项目协议谈 判


责任人:、市住建委、市财 政局、PPP领导小组、中标候选人




序 号


工作内容


开始日期


完成日期


备注



谈判小组与中标候选人就其投标文
件中提交的PPP项目协议偏差表进行 澄清谈判并签署谈判备忘录


19


发放中标通知书


责任人:市住建委 协办:



20


PPP项目协议批 准



责任人:市政府、市法制办 市法制办出具审核意见后,市政府批





21




项目PPP合同签 署


责任人:市住建委、市城投公司、中 选社会资本

市住建委、中选社会资本签署PPP项 目协议,市城投公司、中选社会资本 签署合资协议和公司章程

注:上述需要政府审查或批准的工作内容能否及时完成,主要取决于政府执行审查或批准实际所
用时间,如因此导致延误,则上表所载时间节点相应顺延。


11.  实施保障措施
(1)成立 PPP 项目领导小组。通过定期或不定期组织会议,解决本项目推 进过程中的重大疑难问题,并通过任务分解,将 PPP 项目相关工作责任落实到 具体单位,协调各成员单位高效协作,确保本项目积极稳妥推进。
(2)加强能力建设。通过专题培训、政策解读等,统一思想,提高政府各 部门、社会资本和社会公众对本项目的认识,营造良好的环境氛围。同时,聘请 专业咨询机构为项目全生命期提供财务、法律、技术和商务支持,为本项目顺利 推进保驾护航。
(3)争取政策支持。充分整合、有效利用现有资源和政策,争取 PPP 项目 配套政策支持;同时,积极申报 PPP 示范项目,争取国家和省有关部门的各类 支持。
(4)完善监管制度。研究并完善本项目监管体系,对本项目进行全流程履 约管理。


来源:PPP大讲堂



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